Трагедия укрупнения поселений

Артемий Алексеевич Позаненко является аналитиком в Проектно-учебной лаборатории муниципального управления при Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики». Много лет он посвятил изучению так называемого укрупнения поселений, то есть объединения муниципальных образований в городские округа. Политиканы в один голос утверждают, будто укрупнение сулит одни сплошные плюсы. А.А. Позаненко, не спеша с выводами, совершил 56 экспедиций от Мурманской области до Краснодарского края и от Псковской области до Бурятии, в каждом регионе тщательно изучая последствия муниципальной реформы. Для этого пришлось изрядно поездить по заброшенным деревням, собирать показания жителей, фиксировать и сравнивать сотни жалоб. С некоторыми путевыми заметками А.А. Позаненко полезно познакомиться и жителям Пермского края. А чиновникам Пермского края – особенно.

Последствия укрупнения сельских поселений: взгляд снизу

А.А. Позаненко

Как правило, объединение нескольких поселений в одно формально инициируется одним из затронутых муниципальных образований, но почти всегда это делается по настоятельной рекомендации региональных властей. Причем если раньше окончательное решение принималось голосованием, в котором участвовали непосредственно жители всех поселений – кандидатов на слияние, то с 1 января 2010 г., согласно поправкам, внесенным в 131-ФЗ, подобные вопросы стали решаться на уровне депутатов всех затронутых поселений, т.е. население из данного процесса исключено. Впрочем, и до этого приезжающие с разъяснительной работой представители районной власти, используя метод кнута и пряника, заставляли селян голосовать как надо.

«В магазине я пообщался с продавщицей и с покупательницей. Они сказали, что будут голосовать «за» объединение. Но не потому, что они его поддерживают, а, как они выразились, «кто нас спрашивает». Сказали, что если они проголосуют «против», то район постарается снять главу. Потом назначат новый референдум. А так, если население ответит на поставленный вопрос утвердительно, то нынешнего главу оставят как социального работника». (Выдержка из полевого дневника автора, Псковская область, сентябрь 2009 г.).

«… мы не понимали, как лучше. Но колхоза тогда своего уже не было. Соответственно, доходов в бюджет нашего поселения не было, а поселению как прожить без налогов? Мы проголосовали, конечно, большинство» (Из интервью с заведующей Домом культуры, Кировская область, декабрь 2013 г.).

Наиболее распространенные декларируемые причины объединения – неэффективность и дороговизна содержания собственных органов местного самоуправления (ОМСУ) в небольших муниципальных образованиях, а также нехватка квалифицированных кадров. В ходе предшествующих укрупнению агитационных кампаний региональные и районные власти обещают населению и сельским главам, что бюджет нового мегапоселения будет не меньше консолидированного бюджета объединяемых поселений, а все освободившиеся средства, сэкономленные на содержании управленческого аппарата, пойдут на развитие муниципального образования. Однако мне неизвестны случаи исполнения этого обещания.

«– Хоть нам и обещали при объединении сельских поселений… что деньги останутся в поселении. Поверил… Прежде чем идти на выборы, все же посмотрел, какие долги в П-м поселении, в Ч-м и сколько у нас. Было у нас почти полмиллиона долга кредиторской задолженности. Я думал, если освободившиеся деньги останутся, можно будет с кредиторами рассчитаться. А на деле – после объединения высвободилось у нас порядка 600 тыс., а снимают миллион.

– То есть объединенный бюджет меньше?

– Конечно. Был около 3,3 млн, а стал 2,2. Когда я в декабре приехал отстаивать бюджет, мне дали понять вышестоящие специалисты администрации района: «Александр Михайлович, ты как будто первый день работаешь. Любая реорганизация подразумевает сокращение». Главный финансист говорит: «А что мы губернатору покажем? Зачем объединение?» Я считаю, что, во-первых, не меня одного обманули. Обманули народ. Что я людям скажу? Что сегодня бюджет на миллион меньше стал? И на что мы будем проводить все эти ремонтные работы? Я имею в виду те же колодцы. Дороги на что чистить будем?» (Из интервью с главой сельского поселения, Костромская область, ноябрь 2012 г.).

Что же касается реакции жителей бывших центров упраздненных поселений, то к укрупнению они относятся либо безразлично, либо отрицательно (значительно чаще), но положительно – никогда. За все время я встретил лишь одного довольного человека, и это был глава нового мегапоселения.

Особенно остро селяне переживают не сокращение средств, отпускаемых на развитие (вернее, поддержание) их населенных пунктов, а практически полное отсутствие внимания со стороны новой администрации, которая занимается почти одной лишь центральной усадьбой.

«Ну, глава вот за все время (2 года. – Автор) один раз был. Так что посещение-то не очень частое. Надо бы ему с народом приехать поговорить, собрать» (Из интервью с водителем вахтовки, бывшим главой упраздненного сельского поселения, Костромская область, ноябрь 2012 г.).

«Конечно, [прежде] лучше было. Была администрация, людям внимание уделяли. Сейчас никого ничто совершенно не беспокоит. Центр сельского совета еще как-то функционирует, а вот такие отдаленные деревни, как наша, – очень плохо. Мы никому не нужны, как я поняла» (Из интервью с почтальоном 1, Курская область, апрель 2013 г.).

«Конечно, изменилось! Раньше было здесь все на месте, было к кому обратиться. Что-то случилось – все на месте» (Из интервью с сотрудницей почты 2, Курская область, апрель 2013 г.).

«На месте был глава – все равно какие-то вопросы сразу решались, а теперь попробуй достучись и дозовись. Конечно, очень неудобно для населения» (Из интервью с заведующей Домом культуры, Курская область, апрель 2013 г.).

«– [Положение] изменилось, да. То у нас было свое начальство, а сейчас [председателя сельского совета] видел, когда выборы были. Приезжает он, когда надо отчет делать, перед выборами.

– А Вам часто нужно в сельсовет ездить?

– Оно нужно – кинешься к начальнику, а где он? А то пошел – вот он… С ним поговорить можно, покричать можно» (Из интервью с пенсионером, Курская область, апрель 2013 г.).

«– Для вас что-то изменилось после второго укрупнения? Или только после первого?

– Для нас? На нас вообще никто внимания не обращает. Раньше никому нужны не были, а сейчас тем более никому не нужны» (Из интервью со специалистом, Кировская область, декабрь 2013 г.).

«Мы теперь для них никто. Я теперь не знаю, куда обратиться. Раньше хоть что-то можно было узнать, а теперь где? Здесь специалист что может сделать? Ну, копии снять. А основного не может. Приходится ездить туда. А там – то не пора, то не время» (Из интервью с продавщицей в магазине, Архангельская область, декабрь 2013 г.).

Специфика российской сельской местности такова, что для эффективного управления весьма желательно, чтобы глава лично знал всех на своей территории и, соответственно, все знали главу. Однако при численности населения в несколько тысяч человек это еще возможно, если все собраны в малом городе, но практически нереально, когда жители десятков или сотен населенных пунктов расселены по сотням или тысячам квадратных километров.

Главе и по объективным причинам трудно уделять внимание каждой из нескольких десятков деревень, расположенных на территории поселения. Но, надо сказать, что многие и не пытаются этого делать, курсируя между центральной усадьбой, районным и областным центрами, где проходят бесконечные совещания, встречи, планерки. Например, в одном из поселков городского типа Архангельской области я посетил публичные слушания, посвященные проекту бюджета городского поселения на 2014 г. В состав поселения входит около 60 населенных пунктов, включая достаточно крупные деревни (в крупнейшей из них проживает более 800 жителей), имевшие в прошлом свои органы местного самоуправления. Однако в ходе мероприятия ни разу не прозвучало название ни одной деревни, а вся дискуссия разворачивалась исключительно вокруг расходов, которые будут направлены на развитие самого поселка.

Мой вопрос об изменениях после укрупнения почти все понимали как вопрос о том, стало ли лучше. Ответ обычно был отрицательным. От специалиста, как правило, вообще ничего не зависит. Его функции обычно ограничиваются выдачей справок или даже только помощью в выдаче справок.

«– Чем может помочь специалист – только проконсультировать?

– Да, только проконсультировать, или же глава привезет туда справку, оставит у специалиста, ее потом заберут.

– Часто людям нужно посещать администрацию?

– Часто. Справки же разные нужны: и на теленка, и к нотариусу, и в земельный нужна, и вообще если какой-то вопрос возникает» (Из интервью с заместителем главы сельского поселения, Курская область, март 2013 г.).

«– Для самих жителей что-то изменилось после укрупнения?

– … изменилось в худшую сторону. Люди отрезаны от мира, и от общения, и от руководства, от всего. Например, льготники. Нужна какая-то справка человеку, получателю. Справку надо ехать брать в В.Д., потому что здесь ничего нет. Я могу только справку напечатать. Все печати в центре.

– Часто люди обращаются в администрацию?

– Часто. Ежедневно по нескольку человек приходят» (Из интервью со специалистом, Курская область, март 2013 г.).

Вместе с потерей статуса административного центра муниципального образования и отсутствием лоббиста интересов местного сообщества при взаимодействии с районной властью (нет прямой связи через главу) создается эффект снежного кома, закрываются почта и учреждения социальной сферы или их филиалы и деревня окончательно разваливается.

«– А сколько человек работу потеряли здесь из-за укрупнения?

– Сельский совет не работает, библиотека не работает, клуб не работает, почту закрыли – в администрации шесть человек работали.

– А библиотеку и ДК тогда же закрыли, когда укрупняли?

– Да.

– То есть это было связано?

– Конечно. Потому что все закрыли.

– А из-за этого уехал кто-то отсюда?

– Уезжают.

– Кто уезжает? Потерявшие работу?

– Люди, потерявшие работу, старики – все уезжают. То они хотя бы надеялись на что-то, а теперь и не на что. Делать здесь нечего. Медпункт работает один раз в месяц, сегодня вот первый день [врач] приехала. Хорошо для стариков. Вон там живет старик парализованный, один остался. И на другом краю деревни старик остался один. Как и во всех деревнях – все вымирают…» (Интервью с почтальоном 1, Курская область, апрель 2013 г.).

Текст приводится по статье:

Позаненко А.А. Последствия укрупнения сельских поселений: взгляд снизу // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. №1. С.168–184

Запись опубликована в рубрике Депутат Дерендяев А.В. (Пашия), Депутатская работа, Жизнь района, Реформа самоуправления, РОД ГОРН. Добавьте в закладки постоянную ссылку.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *